自美国革命始，于法国模式终
——辛亥后民初的制度转型为何失败？
辛亥革命模仿的是美国革命，从地方独立开始，然而民国建立之后，却没有继续走美国式的宪政立国之路，反而转向了法国革命模式。美国革命通过宪政之路实现“公天下”，但民初的中国不是以制度的安排、而是通过权力的攫取试图重建秩序的统一。
《中国近百年政治史（1840-1926）》 李剑农著
武汉大学出版社 2006年版10月第一版 527页，61.00元
辛亥革命摧毁了延续两千年的中华帝国秩序，在民国初年，曾经有过两次重建秩序的制度性实验：议会民主制和袁世凯的威权政治，然而在很短的时间里面，通通归于失败。为什么民主和威权都无法建立稳定的权威秩序？民初的三大政治势力国民党、进步党和袁世凯之间的权力角逐，有什么共同之处，让那代人铸下了难以饶恕的时代错误？经历了百年动荡的中国人，不得不重新反思和清算历史，以此来寻找制度转型中的盲点，走出百年轮回的历史悲剧。
一切围绕着角逐最高权力
辛亥革命的胜利并非一党之功，而由三方势力合力而成：一方是体制外的革命党人，另一方是体制边缘的士绅精英，第三方是体制中心的北洋旧势力。多方势力合力而成的革命，推翻一个旧体制很容易，墙倒众人推，呈摧枯拉朽之势，但革命之后要建立各方认同的新秩序很难。
晚清的朝廷陷入过权力与权威的双重危机。权力与权威，按照汉娜·阿伦特的经典性理论，属于不同的范畴。权力是授予性的、认可性的，而权威则是不证自明的，来自宗教和历史传统。权力是统治者支配和控制被统治者的能力，它可能是暴力的，也可能是柔性的。而权威则是一种为统治者所认同的、自愿服从的统治，权威的表现形式可以是权力、制度、宗教或道德的价值符号，也可以是一种人格化的象征。自秦始皇之后的中华帝国体制，作为天命在人间的代表，君主合权力与权威于一身，他既是王朝的权力核心，又是帝国与天下秩序的正当性象征。晚清所发生的是李鸿章所惊呼的“三千年未有之变局”。所要变的，不仅是统治者的权力，而且是一个国家的权威。在辛亥前十年清廷所面临的危机，已经不再是传统的统治危机，而是历代统治者从未有过的权力和权威的双重危机，政治权力的来源、国家权威的象征乃至最高秩序法则都将发生天翻地覆的转变。辛亥之后，这一双重危机不仅没有解决，而且以更严峻的形式表现出来：国家四分五裂，中央权力式微，政治秩序缺乏公认的权威，无论是宪法的权威还是人格化的权威。
解决“失序”的途径，可以有两个：一个是迅速建立强有力的中央政府，平定各种封建势力，以行政权力恢复秩序，维护稳定；另一个是持久的，各种政治势力协商妥协，建立以宪法为核心的宪政秩序，将革命所释放的各种政治力量，吸纳到议会这个蓄水池里面，以避免一触即发的二次革命冲动。这两种途径，前一种以中央权力为中心，速效而不稳定，后一种以重树权威为目标，艰难而具有持久性。
辛亥之后的中国，选择的恰恰是走向权力之路。民国初年的三派势力：无论是袁世凯、进步党还是国民党，目光都盯着权力的争夺，而忽视了权威的重建。在中国传统政治的集体潜意识中，权力与权威是合二而一的，谁掌握了权力，谁便有了权威。最重要的是权力握在自己的手中。辛亥革命重新塑造了权力的正当性，苍天已经崩塌，天命不复存在，代替苍天的是人民，新的天命便是人民的同意。辛亥革命纵然有万般不成功，独独在权力正当性上实现了现代政治的转变：人民的同意是权力正当性的唯一来源。即使袁世凯想要称帝，也不是去天坛或泰山祭祀诉诸天意，而是要假借民意，让御用的参政院“代表人民”通过投票授予其黄袍加身。辛亥革命奠定了新的权力正当性，但作为正当性基础的人民意志，却是一种抽象的整体意志，一旦缺乏公平的选举和超越权力的宪政制度，人民意志便如同玄虚的天命一般，被各种政治势力所操控，玩弄于政客的股掌之间，成为角逐最高权力的工具。
新朝兆始，悠悠万事，本应是一个制宪政治的时刻，最要紧的是定下国家大规大法，重建宪政的权威；宪法未成之前，应按照南京临时政府通过的约法暂行其事。然而，两千年来的中国毕竟缺乏法治传统，从政治家、士绅精英到平民百姓，皆将约法当儿戏。梁启超说：“今则非惟政府心目中，未尝有约法存。即全国人心目中，盖皆未尝有约法存也。乃至高谈护法之人，其心目中，亦未尝有约法存也。”在中国的政治传统之中，法只是统治的工具，只有法制（by law）而无法治(of law)，最高统治者的意志高于法的意志，权力可以超越于法意并创造法意，权力的尊严总是盖过法的尊严。革命颠覆了传统的王朝统治，却无法改变旧的政治传统。迷信权力、漠视约法成为革命后各派政治势力的共同趋向。民初政治的最大纠葛，是民权与国权、内阁制与总统制的争斗， 这些争斗都围绕着权力如何分配。国民党要求实行内阁制，掌控以议会为中心的国家权力，而进步党希望建立总统制，借助袁世凯的势力，建立强有力的中央政府。然而，议会权力也好，总统权力也好，如何进行限制和分权，如何在宪政的框架下施行，却被严重忽视，置于次要的位置。
民初的国会，虽然热热闹闹，但无论是国民党还是进步党，关心的重点不是协商妥协，为民国制定一个新宪法和新制度，而是忙于党争，打击对方的势力，扩充自己的权力。李剑农指出：“从唐内阁到赵内阁，同盟会派的人只恨内阁不能全操入己党手中，以为还是党势太弱，极力扩张党势；非同盟会派的党人，也深恐内阁完全落入同盟会派的手中，一方面极力反对政党内阁之说，一方面也极力造党与之相抗。”凌驾于党争之上的袁世凯，则从中渔翁得利，借势扩张总统的权力，漠视约法之规定，在没有总理副署的情况下任免官员。如此明显的违宪之举，不仅借袁世凯自重的进步党人熟视无睹，连国民党议员也没有反应，皆忙于党派之间的争权夺利而无暇他顾。
刺杀宋教仁案是民初政治的重要转折点。宋案之后，各种证据都指向袁党，假如通过合法的体制内抗争和法律解决，国民党未尝不可赢得主动，毕竟民国之后，共和观念深入人心，袁世凯要主动出招，打压国民党尚缺乏合法性。然而，革命党过于迷信革命，迷恋武力，率先破坏法治，发动二次革命，结果敌强我寡，输了个一败涂地，而且还在舆论之中输掉了道义。对宪政深有研究的李大钊如此评论：“革命初成，国民党以全盛之力，蓬勃一时，而不能善用其锋，与当局相见于政治平和竞争之轨，徒欲以感情相尚，血气相陵。”国民党元气大伤，其政敌进步党喜不自禁，获得了组阁权。袁世凯乘势要求在尚未立宪之前，先选举总统，国会中的两党竟然弃约法的程序而不顾，与袁妥协，提前通过总统选举法，将袁世凯推上正式大总统宝座。各派政治势力视约法如弃敝屣，议会民主制所赖以存在的法治基础被自己拆光，无异于政治的自杀。袁世凯在法治的废墟上拿出杀手锏，先是宣布解散“乱党”国民党，然后索性解散国会，毁弃天坛宪法，建立了赤裸裸的强人威权统治。
失去权威的年代最易发生革命
在民国初年，比较起权力危机，权威危机是更严重的。革命涤荡了皇帝的权威，新的共和制度理应从人治走向法治，按照马克斯·韦伯的观点，从克里斯玛（神魅领袖）统治的权威转型为法理型统治的权威。美国革命之后的重心并非围绕着权力，也不急于扩大参政权，而是追求制度的转型，通过立宪建立统一的共和制度。立宪共和与民主共和是两条不同的政治道路，民主共和所致力的，是权力的安排和政治参与权的扩大，它可以迅速满足各种政治势力进入权力中心的欲望，但存在着一个极大的风险，即缺乏制度的稳定性，各方在政治冲突之中很容易产生“失序”，乃至发展为政治共同体的破裂。而立宪共和，从民主的角度来说似乎比较保守，但它所着力的制度重建，乃是马克斯·韦伯所说的法理型统治，即以宪法为最高大法的宪政秩序。之所以美国革命之后成功建国，法国大革命之后动荡不已，正是因为美国革命走的是立宪共和，而法国革命走的是民主共和的不同道路。
先民主还是先立宪，结果大相径庭。这一选择在晚清呈现在世人面前，结果中国选择了民主共和。民国建立之后，这一问题依然徘徊不去。为了对付袁世凯可能出现的总统专权，革命党延续革命成功的思路，拼命扩张国会的权力，让总统变得有职无权，试图通过扩大民主的方式建立以议会为中心的权力秩序。进步党人面对汹涌而起的民主浪潮和地方封建的回潮，恐惧中国将会分崩离析，乃一头倒向袁世凯，相信“非袁不可”，希望通过建立强有力的中央权力收拾革命后的秩序。一个致力于民权，另一个主张中央集权，双方在权力问题上大动干戈，却将最要紧的立宪问题置于次位。国民党和进步党都迷信权力，以为搞定了最高国家权力，便天下太平。殊不知这样做至多缓解了权力危机，却无助于日益加深的权威危机。杨度如此形容革命后的权威危机：“君主乍去，中央威信远不如前，遍地散沙，不可收拾。”事实上，民初的权威危机远比杨度所说的要严重。传统中国一直存在着双重权威，君主代表政治权威，儒家士大夫代表道德权威。两种权威的最终源头都来自于天命。辛亥之后，这双重权威通通发生了问题。普遍王权推翻之后，宪法未立、宪政未成，意味着政治权威的虚空化，这是从克里斯玛统治向法理型统治转型的历史阵痛。不仅政治权威无所落实，连传统的道德权威也正在流失：作为帝国意识形态的儒家义理随着普世王权的崩溃而失去了肉身，成为无根的孤魂。原先的道德权威承担者儒家士大夫在清末民初也开始腐败。1906年，《东方杂志》有文如此说：“近十年来，士【大】夫之知识虽稍有进步，而德性之衰落则日益加衰……独其中一二狡黠之徒，假公众义务之名，而为私利侵蚀之计，托合群泛爱之事，而行其把持挠败之策。”社会精英先是在洋务运动和晚清新政中被金钱腐蚀，随后在民初的议会选举中堕入政治腐败。不仅旧式士大夫道德变质，而且新式知识分子有过之而无不及。社会舆论对社会精英失望之情，溢于言表。
在一个失去权威的年代，最容易发生革命。无数有政治企图心的游民、游士自认秉承天命或代表民意，争夺国家最高权力。在群雄并起的乱世里面，与其说缺乏的是一个公认的主权者（世袭的皇帝或公选的总统），不如说少了一个超越于个人、党派和各种权力之上的宪政。杨度看到民国成立之后，因为失去了皇帝，各种势力都在窥觑国家最高权力，内乱将永无休止，遂提出君主立宪：“非立宪不足以救国家，非君主不足以成立宪。立宪则有一定法制，君主则有一定之元首，皆所谓定于一也。救亡之策，富强之本，皆在此矣。”杨度的第一句话“非立宪不足以救国家”是对的，但第二句话“非君主不足以成立宪”却是错的。作为一个旧时代走过来的士大夫，他依然将权威与权力捆绑在一起，君主与立宪合二为一，似乎只有世袭的最高主权者，宪政才能稳固建立。然而，真正的宪政，无论是君主立宪还是共和立宪，根本的问题不在于通过权力以确立权威，而是建立一个超越权力之上的宪政法则，一个不依赖神魅人格的法理型权威，从而一方面赋予权力以正当性统治，另一方面限制权力的专断性趋向，从而确保政治秩序的长治久安。
民国初年的中国各派势力和社会舆论，其实并不重视法治，更不在意宪政。陈志让敏锐地注意到，民初政治的最高原则，并非“合法”或“违法”，依然是传统的“有道”还是“无道”。偏偏辛亥之后，天下之道，山崩地裂，成为一个无道的世界。各路政治势力，各有各的道，他们假借天道、民意，以“有道”讨伐“无道”。每一次讨逆宣言，皆慷慨激昂，诉诸抽象的伦理大德或缥缈的人民公益。然而，民初之“道”却丧失了具体的制度肉身，无法转化为明晰的法理规范。各种“道”互相冲突，独独缺乏超越于意识形态和派系利益之上的制度性法理和公认的政治价值。民初的政治不是没有法，也不是没有法统，但约法也好，法律也好，乃至法统也好，通通成为争夺权力的工具。对于法的观念，儒家是道德为体，法律为用；法家则是权力为体，法律为用。而中国政治历来是外儒内法，表面争的是“有道”，实质抢的是权力，无论在道德还是权力面前，法都沦落为工具性的次等价值。正如陈志让所说：“于是中国关心政治的人从二十世纪初年那种向往法治的态度，变为怀疑法治、轻视法治。”
为何宪政迟迟不得而立
民国初年是一个非常的时代，处于阿克曼所说的制宪政治时期，而非常态政治时期。制宪政治要解决的是一个国家的根本大法，因此，参与制宪的各个党派虽然有各自的价值、信念和利益，但要求他们在制宪的时候，暂时放下党派之私见和私利，从国家的长远和整体利益出发，制定超越党派的永久宪法。然而，民国伊始，从制定约法开始，政治制度的设置，即是从党派利益出发，因人而异。南京临时政府的《政府组织大纲》原规定的是总统制，待临时大总统由孙中山让给袁世凯之后，《临时约法》即改为内阁制，以便架空袁世凯，通过国民党在议会中的多数，保证权力掌握在自己手里。当时舆论即批评所谓约法是对人立法。国家大法要让各党各派普遍接受，最重要的是制定出来的规则不是针对具体的人或党派，也不是权力的具体安排，而应该是一种超越党派、超越权力并能驾驭权力的制度性权威。然而，民初的立宪，从临时约法到天坛宪草，一切围绕着权力轴心展开，不是为建国奠定党派中立的制度性权威，而是一场政治权力的角逐。国民党在民初议会中占据压倒性优势，政治气势如日中天，却被社会舆论讥讽为“革命元勋”。这些从底层上来的政治新贵，一旦手握权力，便刚愎专断，不能容纳他党的意见。在政治的非常时期，国民党与进步党、袁世凯一样，比较起制宪，更关心的是权力的扩张，是一党利益之最大化。而立宪，只是实现权力扩张的手段而已。杨度批评说：“民国立宪之权操于民党，民党之所谓立宪，亦非立宪也，不过藉立宪之手法，以达革命之目的而已。”这一批评有其政治偏见和言过其实之处，但民初国会的宪法起草委员会，由于国民党人占多数，且党派意识浓厚，的确给世人以这种负面印象。
因为担心天坛宪草会像临时约法那样具有党派性，章士钊、梁启超等一些民国舆论界大佬纷纷提出建议，宪法不该由国会议员来制定，而应另组超越党派的制宪委员会，特别是政治中立的专家来主持立宪。梁启超如此评论宪法起草委员会的组成：“国会为政党剧竞之场，选举委员，势不能不杂以政党之臭味。委员会成立后，政党分野，亦终难消灭。”最好的办法，乃是“专设机关，得不党之人较易，即与党派有关系之人，克制其党派性亦较易，且聚不党之人与各党院内院外最优秀之人于一堂，共此大业，日相接洽讨论，感情自能日融，其间接有造于将来政界者”。在民初，由于国会内部党争激烈，舆论普遍对政党缺乏好感，黄远生激烈地批评说：自国会出现了国民党、共和党、民主党三党，“入主出奴，党同伐异，而中国几无是非无真毁誉……自有此三党，而金钱重于政策，权力植其党徒，于是吾国民始无廉耻无气节”。他呼吁要有“超然不党之人，主持清议，以附以忠告之列，其言无所偏倚，或有益于滔滔之横流于万一”。美国在建国之初也曾出现过私人利益泛滥、普遍出现腐败、派系与党争等一系列问题。究竟是以古希腊的德性伦理还是以现代的制度立宪方式解决派系的问题？深受基督教传统熏陶的联邦党人相信，政治是建立在私利的基础之上，私人利益之间的冲突不可避免，因为人性本身具有可堕落性，而人的理性也有易谬性。“异议、争论、相冲突的判断，利益纷争，互相敌对和竞争的派系的不断形成，这些都是不可避免的。之所以这样，是因为这些现象的动因已经‘深植于人性之中’。”面对人性中的幽暗，联邦党人非常具有政治智慧，他们不是像法国大革命那样以公共的善的名义去压抑私利的恶，而是通过建立分权的宪政制度，以恶制恶，相互平衡，将恶转化为善，将私人利益转化为公共利益。在费城制宪会议的过程之中，虽然各州、派系之间有利益冲突，但为了实现共同的国家未来和长远的政治秩序，大家一方面相互承认对方的逐利冲动，另一方面寻求利益整合和政治妥协的可能性。美国人坚信，只要有适当的制度性安排，各种分散的私人利益可以“共和”为民族的整体利益。权力总是会追逐私利，但制度的设置却能防止其作恶，转私为公。美国人不仅是这样想的，而且也做到了，成就了现代国家建构的奇迹。
辛亥革命模仿的是美国革命，从地方独立开始，然而民国建立之后，却没有继续走美国式的宪政立国之路，反而转向了法国革命模式。各派转而追逐国家最高权力，在理念上极端拒斥私人利益，追求卢梭式的整合全民利益的公共意志。而卢梭式的思维与儒家的政治文化传统恰有暗合之处，将公与私、整体利益与个别利益截然对立，视为道德上的善恶之分。一旦天下秩序失衡，私人利益泛滥，更多地不是从制度上解决如何合私为公，而是诉诸道德批判，试图以纯善之公心压抑万恶的私利。于是，民初的政坛便出现如此怪局，一方面各党派都从一己私利考虑，拼命争权夺利，另一方面在党争之中又高举道德的旗帜，都指责对方是私，唯有自己代表“天下之公”。无论是党人、政客，还是军阀、造反者，都假借“公”的名义讨伐政治上的异己，个个自认是公之化身，代表正义。国民党限制袁世凯的权力是如此，进步党借袁世凯之手削弱国民党亦是如此，而袁世凯一再僭越法治大搞独裁更是如此。美国革命通过宪政之路实现“公天下”，但民初的中国却转而向法国革命靠拢，不是以制度的安排、而是通过权力的攫取试图重建秩序的统一。在宪政之下，政治是一门我活你也活的妥协艺术，但在权力为中心的乱局之中，政治却变成一个你死我活的生死之争。
清末的立宪派领袖梁启超在民国初年曾经走过一段弯路。辛亥之后，他一度轻视了立宪，改而拥袁，建立强有力的政府。立宪派养大了老虎，却忘记把老虎赶进笼子，最后间接促成了袁氏称帝。到这个时候，梁启超方醒悟过来，重新回到立宪的立场，他明确宣布：“吾侪平昔持论，只问政体，不问国体。故以为政体诚能立宪，则无论国体为君主为共和，无一而不可也。政体而非立宪，则无论国体为君主为共和，无一而可也。”自此之后，他关心的是权力的制衡和政府的管理以及一套有序的秩序。他相信，只有宪法秩序才能给予政治斗争的有序空间。梁启超的盟友张东荪在《庸言》杂志发表《法治国论》，强调中国国体已经从君主改为民主，政体也应从专制改为立宪。有宪法之国当为法治国。今日中国不仅各种法律不完备，连最基本的宪法也未颁布，政府与人民均未循乎法律之轨道，其去法治国不知几千里也。他指出，宪政和法治不进，将会导致内乱亡国。“惟有速制定宪法，使中国为法治国，夫然后变更国体之祸，或可免也。”然而，立宪的声音在民国初年是何等的微弱，被淹没在民权与国权、内阁制与总统制、南北法统、联省自治与武力统一等各种争论之中。
1911年的辛亥革命，创建了新的政治共同体，却没有同时创建共和政体所赖以存在的正当性基础——宪政，权力归属问题始终压倒权威重建问题。这使得近代中国政治的根本症结在于只有权力之争，而始终缺乏政治的权威。军阀与政客们假借民意建立所谓的法统，而舆论只关心权力背后究竟是有道还是无道，很少注意法统背后的正当性危机。宪政迟迟未能建立，由宪法所体现的政治权威始终缺席。辛亥后的民国时期，战乱不断，革命接踵而至，而每一次统一的结果，建立的都是独断权力的中央威权，而保证国家长治久安的宪政始终匮乏。从这个意义上说，辛亥革命的确是二十世纪中国开端，一个世纪之后，中国依然承受着历史留下的复杂遗产。 ■